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發行超長期特別國債支持國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設（以下簡稱“兩重”建設），是近年來中國經濟最熱點的話題之一。觀察當下和未來的中國經濟，離不開對“兩重”的研究分析。這項工作從啟動實施到今天，已經過去了一年多，評估其工作成效、認識其作用機理、展望其發展前景，很有必要，也很有現實意義。
“兩重”建設絕非一般性的政策舉措
“兩重”建設的推出和實施，無論是從決策背景、決策程序看，還是從政策力度、政策范圍看，都有著不同于其他政策的鮮明特點，是一項具有頂層設計性質的工作。
看政策先要看背景，從“兩重”建設的提出脈絡看，這是一個主動的歷史性選擇。“兩重”是在中央作出決策部署后，于2024年全國兩會上正式提交審議的。這一時間節點的背景，是黨的二十大提出了一系列面向中長期的重大戰略舉措，需要通過具體工程項目加以推進落實。當時正處在兩個五年規劃的中間，而戰略的推進是不能等的，因此中央及時推出了“兩重”建設這一具有重大開創性的舉措。
“兩重”建設具有很強的戰略性，直接契合中長期戰略的推進需要。從一開始，“兩重”建設就是瞄著中國式現代化的長遠目標去的。通過將中國式現代化的目標任務進行細化分解，定位其中的難點堵點問題，也就找到了“兩重”建設的著力點所在。其中有些任務，在其他國家可能需要幾十年時間才能實現，但中國并沒有將之擱置，而是在中國式現代化新征程的起步階段就準備集中力量進行攻堅。這種模式有很強的中國特色，已經被歷史證明是中國發展取得巨大成功的重要經驗。
“兩重”建設具有很強的前瞻性，是中央審時度勢部署的“先手棋”。近年來，中央在謀劃發展時突出了安全意識、底線意識，這是與國際形勢的發展變化緊密相關的。中國經濟與全球經濟的關系越緊密，對糧食安全、能源安全、產業安全、生態安全等問題的考量就必須越周全，“兩重”建設中的第二個“重”即重點領域安全能力建設，就是未雨綢繆的安排。進入2025年以來國際環境的急劇變化，越發凸顯和驗證了加強安全能力建設的必要性，充分說明中央的考慮和部署是看在前、走在前的。
“兩重”建設具有很強的全局性，是宏觀經濟治理的關鍵一招。“兩重”建設涉及的領域，都是經濟社會發展中具有突出重要性的領域，與發展全局的關聯度很大。而“兩重”建設所使用的政策手段，又涵蓋了投資、財政、科技、教育、社會、生態等政策，是一種綜合集成的“工具包”。這些都意味著，“兩重”建設是運用系統觀念推動發展的一次全新嘗試，將對經濟社會發展的方方面面都產生重要影響。
“兩重”建設是國家意志的體現
非常的舉措，是為了非常的任務。中國式現代化的戰略任務都是需要一定周期推進的重大事項，“兩重”建設作為基礎性支撐，主要提供系統性的設計和有力的資金支持。
中央在這項工作上是下了決心的，采用了超長期特別國債這一很少使用的宏觀政策工具。相比歷史上的幾次特別國債發行，圍繞“兩重”建設的資金安排周期更長、用途更廣，下一步也會持續推進，可以說在規模力度上是空前的。2024年共安排超長期特別國債7000億元，2025年是8000億元，目前已全部下達完畢。
從重點投向看，是“集中力量辦大事”的生動體現。“兩重”建設主要聚焦城鄉融合發展、區域協調發展、人口高質量發展、糧食安全、能源資源安全、生態安全、科技自立自強等方面，都是事關強國建設、民族復興的重要領域。這些領域的事情，需要加以統籌規劃和推進。在一年多的時間內，已經從領域性要求，落實到一批批具體的項目，也體現了推進工作的高效性。
選取項目的標準，是只有國家層面才能推動解決的事項。一部分是發展急需破解的難點問題，但面臨的困難和阻力較大，依靠傳統的常規手段解決不了，如科技攻關、高標準農田建設、高等教育提質升級等。還有一部分則是多年想辦而未能辦，基層缺乏主觀意愿或是沒有財力物力支撐，需要國家層面直接推動解決的，如跨區域的重大基礎設施、跨流域污水治理和城市地下管網改造建設等。
“兩重”建設的組織方式是自上而下的。這與過去投資領域確定項目由下往上申報的方式完全不同，目的是推動國家重大戰略需求更順暢地向下傳導。有關部門通過定位短板弱項、明確重點領域、細化項目要求，使項目清單不再是地方散碎事情的集合，而是分類、分領域進行統籌布局，強化對重點區域的指引，更有針對性、標準更加明了，便于地方精準把握、精準對接，增強了地方層面中長期投資的科學性、有效性。
“兩重”建設是軟硬結合的工作
“兩重”建設工作在啟動階段就已明確，不僅只有工程項目“硬投資”的安排，在體制機制改革創新等“軟建設”方面同樣有周全的考慮，這也是“兩重”建設的一個重大創新所在。
強調“軟建設”是有現實考慮的。正因為“兩重”建設項目的重要程度高、公共屬性強，在項目建設、實施和運營維護方面，更需要配套設計好長效機制，確保項目在建設階段順利推進、在運營階段可持續運行。這就需要通過編制專門規劃，增強對項目的戰略導引；推出特定政策，提高資金的投入效率；創新體制機制，為項目實施保駕護航等。
“兩重”建設工作推進的過程，也是不斷完善投融資體制機制、不斷更新項目實施理念手段、不斷提升投資有效性的過程。從一些具體領域看，目前所做的“軟建設”探索有積極意義，形成了與“硬投資”的良性互動。
如，城市地下管網能否健康運行，維護管理機制至關重要。一些地方引導長期機構資金通過債權或股權投資計劃參與地下管網重大工程項目投融資，通過授予經營權、給予政府補貼、稅收優惠等方式穩定社會資本收益預期；有的還推動全省實施天然氣價格上下游聯動，參考市場利潤合理確定供水收益率等價格機制，持續推進天然氣、自來水價格市場化進程，緩解公用事業企業虧損壓力，吸引社會資本參與管網建設等。
再如，優質本科擴容工程中，機制的導向作用十分明顯。包括對落實優質本科擴招計劃好的高校適當增加支持額度，對落實不好的高校減少支持額度，沒有本科生擴招計劃的高校原則上不納入超長期特別國債支持范圍；動態調整學科專業，健全人才培養與經濟社會發展需要適配機制等。
“兩重”建設與每個人都息息相關
“兩重”建設的性質并不簡單以項目大小來區分。“兩重”之“重”，是看目標和意義的重要性，只要符合國家重大戰略導向就可以納入。因此，清單中既有一些單體的重大項目，如沿江高鐵等，又有一些打捆的“項目包”，如長江污水治理就是由一個個污水處理廠項目共同組成。這樣的方式，體現的是不拘一格、問題導向，將極大增強項目的靈活性，也能更好地與人民群眾的實際需求做好對接。
隨著一大批“兩重”項目開工投產，其對民生福祉的促進作用將不斷顯現。今天人們觀察和討論“兩重”建設，不能將之當成是離自己很遠的事情。“兩重”建設帶來的改變，將在每一個人的身邊發生，將實實在在地提升全民的生活品質。
從城市地下管網看，推動燃氣、供排水、供熱等管網建設改造，將極大提升城市地下管網系統的安全韌性。其中對燃氣老舊管網的更新改造即將全面完成，目前已經實現事故率下降30%以上。在這些看不見的地方消除風險隱患，能夠有效增加城市居民的“安全感”。
從糧食安全看，錨定逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，既能穩住糧食產量，也與食品安全關聯極大。高標準能帶來更安全的產出，今后大家將吃到更加放心的食品。
從長江大保護看，重點支持推動長江經濟帶省市污水管網建設改造不低于6萬公里，這將極大改善長江沿岸生態環境狀況，解決當地群眾長期呼吁的老大難問題。
從交通建設看，瞄準形成上海至成都高鐵通道最短徑路約1900公里，將加速串聯長三角、長江中游、成渝三大城市群。建成后，上海至成都高鐵將縮短近一半時間，對于進一步貫通東西往來具有極為重要的意義。
從生態安全看，一個重要目標是建設實施“三北”工程1.4億畝，目前已治理地區喬灌草成活情況總體良好。這將為北方生態安全提供堅實屏障，也能進一步拓寬當地群眾增收致富的渠道。
從高等教育發展看，“雙一流”高效辦學條件顯著改善，學生宿舍標準床位新增超50萬張，2024年擴大優質本科招生1.6萬人、2025年超2萬人。這將為更多孩子接受優質教育提供機會，也能保障好家庭經濟困難學生的基本學習生活需求等。
“兩重”建設將在發展史上留下濃重一筆
“兩重”建設是黨中央和國務院著眼強國建設、民族復興戰略全局作出的一項重大決策部署，在推進中國式現代化進程中中發揮著不可替代的重要作用。
“兩重”建設并非短期政策，主要聚焦于中長期發展。曾有部分市場機構分析認為，當時中國經濟遇到短期困難和挑戰，推出“兩重”建設主要是為了短期的擴投資穩增長。這樣的觀點，顯然對決策的意圖和邏輯缺乏專業的認知，對短期與中長期、目的與手段的關系認識不到位，是一種顛倒本末的言論，對此需要提醒和糾正。
“兩重”建設實施以來，對穩定經濟運行起到了重要支撐作用。雖然“兩重”的出發點不是短期穩增長，但隨著投資拉動就業和消費的作用機理逐步顯現，依然有力促進了擴內需和穩增長。下一步在“十五五”規劃編制實施中，“兩重”建設還將占據重要分量，有機融入到新的五年規劃中，形成與國家重大戰略、重大規劃、重大工程、重大項目的緊密銜接、接續發力。
“兩重”建設將支撐國家核心競爭力持續提升。“兩重”建設作為中國式現代化的基礎性支撐工程，將全面夯實和增強國家發展的要素保障能力，解決長期制約發展的瓶頸問題，這對于塑造國家發展的前景具有不可估量的重大意義。在大國競爭加劇的情況下，“兩重”建設將為發展注入穩定預期，顯著增強我們應對國際形勢不確定性的能力。對這樣的重大戰略，中國一定會持之以恒推進，不會停留在口頭上、也不會朝令夕改。
目前“兩重”建設實施時間還不長，隨著時間的推移，其歷史性作用將持續發揮。相信在未來回首“兩重”建設時，這項工作必將成為“中國故事”的重要組成部分，在新中國發展史上留下濃墨重彩的一筆。（作者：董煜 清華大學中國發展規劃研究院常務副院長）
